公共资源交易中心与产权交易机构的比较和功能定位分析

2018年2月26日

1  公共资源和企业国有产权的概念界定与属性比较

1.1  从概念界定上讲,公共资源和企业国有产权分属不同范畴,为并列关系

“公共资源”的本意是指自然生成或自然存在的资源,能为人类提供生存、发展、享受的自然物质与自然条件,这些资源的所有权由全体社会成员共同享有,是人类社会经济发展共同所有的基础条件。通常主要包括公共信息、公共设施、公共水源,以及阳光、空气、公海等,属于“公共经济与管理”范畴。

而企业国有产权,则是指国家对企业以各种形式投入形成的权益、国有及国有控股企业各种投资所形成的应享有的权益,以及依法认定为国家所有的其他权益,属于“产权经济”与资本市场范畴。

从公共财政和财政收入来源角度讲,公共资源和企业国有产权均为形成“国有资产收入”这种财政收入形式的“不同财源”,两者为并列关系,不存在“谁包含谁,谁归属谁”的问题(参见流程图)。

正因为此,把“企业国有产权”归属于“公共资源”,从公共财政理论层面来看,是一个明显的“乌龙”。

1.2  公共资源具有“公共性”,而企业国有产权是具有“资本性”的重要生产要素

上述概念界定表明:企业国有产权并非公共资源,而是具有资本属性的重要生产要素,应当进入资本市场进行交易。换言之,必须建立高度市场化、专业化的交易平台,才能实现企业国有产权保值增值和股东利益最大化的要求。业已成熟、规范的产权交易机构,无疑是“立足市场、致于交易”的不二选择。

公共资源的“公共性”,决定了其属于“公共经济与管理”的范畴。而公共资源交易中心作为“事业单位”的面目出现,同样意味着其更应在“产权交易”中扮演“管理者和监督者”的角色(参见流程图)。

 


并列

该流程图的文字解读:

公共资源——(具有)公共性——公共经济与管理(范畴)——公共资源交易中心(事业单位)——(行使)监督、管理职能;

国有产权——(具有)资本性——产权经济、资本市场(范畴)——产权交易机构(交易平台)——立足市场、致于交易。

 

2  公共资源交易中心和产权交易机构的成立背景与“来龙去脉”

追溯公共资源交易中心成立的背景与来龙去脉,可以发现,它主要是中纪委基于“预防腐败,加强监管”,“推进公共资源交易统一规范管理”而形成的,旨在建立健全惩治和预防腐败体系,其“监督与管理”的功能定位从一开始便得到显现。

回顾产权交易市场的发展历程,不难看出,它是随着我国市场化改革和国企改革的推进、产权交易实践的发展“应运而生”、不断成熟的。我国产权交易市场早在20世纪80年代就已出现,真正步入正轨则是在20021月“四项制度”(即“各地区、各部门都要实行经营性土地使用权出让招标拍卖、建设工程项目公开招标投标、政府采购、产权交易进入市场”等四项制度)出台之后,产权市场建立了独立的市场运行主体。

20031231《企业国有产权转让管理暂行办法》(3号令)颁布后,国务院国资委先后出台了十几项规范国有产权转让的配套文件,逐步建立起了国有产权进场交易的制度体系。2008年以来,随着京津沪渝四家中央企业产权交易机构发布信息联合披露制度、《企业国有产权交易操作规则》等制度规范,产权市场在信息披露、交易程序、交易规则等方面的统一进程大大加快。随着《企业国有资产法》的出台,企业国有产权进场交易被以法律形式固定下来,产权市场从此有法可依。

 

3  公共资源交易中心和产权交易机构的法理依据大相径庭

3.1  产权交易机构在国家法律、地方政令及部门规定等层面均有法理依据支撑

从法律层面来看,200951正式施行的《企业国有资产法》第五十四条明确规定:“除按照国家规定可以直接协议转让的以外,国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行。”

按照《企业国有资产法》和国务院国资委、财政部相关规定,企业国有产权交易场所,必须符合三个条件:一是省级(含计划单列市)以上国资监管部门选择确定的产权交易机构;二是被批准接入企业国有产权交易信息监测系统的机构;三是省级(含计划单列市)政府依法设立的机构。

不仅如此,国务院国资委规定省级以下国资监管机构不得选择确定产权交易机构,而每个省、直辖市、自治区、计划单列市,只允许一家产权交易机构接入信息监测系统。

笔者还注意到,产权交易机构在地方政令层面同样具有较为充分的法理依据。以四川为例,近年来省政府及其相关部门陆续出台规定、暂行办法等,明确赋予产权交易机构在国有产权转让中的地位与作用(参见下表)。

四川省国有产权转让相关规定与暂行办法一览表

时间

文件名称

具体内容

2004219

《中共四川省委办公厅、四川省人民政府办公厅关于严肃国有产权转让工作纪律的规定》

国有产权转让必须在依法设立的产权交易机构中公开进行。

200571施行

《四川省企业国有产权转让管理暂行办法》第二章第十五条

从事企业国有产权转让的产权交易机构应具备国家规定的相关条件。具体包括:经部级联席会议备案的机构;省级国资监管机构指定的机构;接入国务院国资委监测系统(G3)。

200636颁行

《四川省企业国有产权转让管理暂行办法实施细则》第一章第六条

《转让办法》和本实施细则所称的产权交易机构是指经四川省政府国有资产监督管理委员会确定并公布的产权交易机构。

20071220施行

《四川省企业国有资产监督管理暂行办法》第五章第二十九条

企业国有资产产权交易应当在省国有资产监督管理机构依法确定的产权交易机构中公开进行。

凡此种种,为产权交易机构尤其是省级产权市场承载包括“企业国有产权交易”在内的多元化产权交易业务,提供了充分而有力的法理依据支撑(参见下图)。

3.2  公共交易资源中心缺乏法理依据,存在“三违”情形

反观目前部分地方出现的“公共资源交易中心”,不仅没有企业国有产权交易的资质,也没有主管部门授权,并且存在“三违”情形(违背国家法律;违背地方政令;违背国务院国资委规定),明显缺乏从事企业国有产权交易的法理依据。

 

4  公共资源交易中心从事企业国有产权交易存在风险和弊端

4.1  具有明显的法律风险

按照规范性法律文件的专门规定,只有依法设立的产权交易机构才能从事企业国有产权交易。而公共资源交易中心的设立由于缺乏较为充分的法理依据,因此从事企业国有产权交易存在先天的法律风险,即公共资源交易中心进行的企业国有产权交易可能因没有履行法定程序而导致交易合同无效的法律后果,当事人甚至会被追究法律责任。

4.2  不能防止行政权力对微观经济活动的违规干预

设立公共资源交易中心,旨在建立一个公允的第三方交易平台,但大多数公共资源交易中心在性质上属于政府的事业单位,从组织架构和经费使用上理应对同级政府负责。这种体制设计,极易受到行政权力的违规干预,没有从根本上改变政府既当“运动员”又当“裁判员”的尴尬角色,反而可能成为腐败继续滋生的温床,从而违背了公共资源交易中心设立的初衷。

4.3  不利于统一、集中、规模化市场的形成

公共资源交易中心采用省、市、县、乡四级机构,各级公共资源交易中心又分别归地方政府管控,这种分散的机构设置势必造成市场的人为分割,阻碍统一、集中、规模化市场的形成。

4.4  重复建设、浪费资源

产权交易机构经过多年发展,已经拥有规范的制度体系、先进的竞价设施设备、职业化的从业人员、广泛而高效的市场推广渠道,这些优势使得产权交易机构在企业国有产权交易业务领域游刃有余。不仅如此,一些产权交易机构在自身快速发展基础上,还积极建立分支机构、内部实现交易平台细分,形成多层次、集团化的发展模式。而公共资源交易中心起步较晚,如果将产权交易机构所拥有的上述优势“推倒重来”,势必造成资源的极大浪费。

4.5  不能提供专业化的服务

企业国有产权交易属于专业化程度要求较高的行业:从业人员必须熟谙相关法律法规,信息披露必须全面、准确。换言之,产权交易业务的开展需要依靠专业化的从业人员。

而目前公共资源交易中心提供的“窗口服务”,形式上类似于行政服务,且从业人员背景大都与工程建设招投标、政府采购等行业相关,缺乏企业国有产权交易的专业技能和行业经验,无法为客户提供其真正需要的专业化服务和解决方案,反而在一定程度上增加了交易风险。

4.6  信息覆盖范围小,运作形式违背市场规律

公共资源交易中心收入和支出都归财政的作法,使其与其他专业机构共享利益、共担风险的机制遭到阻断,无法像企业制的产权交易机构通过市场机制寻找战略合作伙伴和建立自身的会员渠道,也就无法通过这些渠道发布交易信息,信息渠道单一、信息覆盖面小。

公共资源交易中心作为财政拨款事业单位,不能也没有动力提供产权交易过程中所必要的增值市场服务,其在企业国有产权交易过程中实际上只是承担了登记服务的角色,缺乏市场配置资源的机制。功能定位的错置,使得公共资源交易中心在市场化的产权交易中只能成为“一种悖论”:试图用非市场的行政性运作方式获取产权要素资源的市场有效配置,往往适得其反。

 

5  产权交易机构能够为公共资源交易提供平台支持

毋庸置疑,产权交易机构和产权交易市场在探索与发展中形成的实践优势、法理优势、信息优势和渠道优势以及“公开、公正、公平的市场环境和先进经验,为新形势下拓展公共资源交易领域的改革提供了清晰思路和现实路径。

不仅如此,产权交易市场“促进国有资产保值增值”的基本使命,与201168日中办发[2011]22号倡导的“开展公共资源交易,从源头上防止腐败,促进服务政府、廉洁政府建设”的目标,一脉相承、高度一致。因此,依托产权市场开展公共资源交易完全符合“四项制度”的政策精神,有着政策上的延续性和合理性。

5.1  产权交易机构搭建了公开透明的市场化交易平台

我国产权交易市场着眼于实现“发现市场主体,发现价格”的基本功能,始终努力打造“公开”和“竞争”的市场平台。

在信息技术利用方面,产权交易市场不仅通过拓展多种信息披露渠道,最大范围地增加了公众的知情权、发掘了投资人资源,还创新了多种信息化的交易方式,有效规避了传统竞价弊端,大大提升了项目竞价效率;通过对交易流程的电子化和留痕化,有效强化了交易机构的内控体系,进而防范了交易机构的管理风险和道德风险。

5.2  产权交易机构建立了有效的市场监管机制

在企业国有产权交易动态监测方面,现阶段通过建设信息监测系统,实现了“两级国资委”对企业国有产权交易的实时监测。在行业自律方面,2010年底企业国有产权交易机构协会的正式成立,大大推动了行业自律的开展。在接受外部监管的同时,产权交易机构还通过内部组织架构和交易流程程序化的设计,建立了有效的内部风险防控机制。

目前,产权交易机构均按照受理、审核、监督“三权分立”的原则,建立起前、中、后场相对独立、互为支撑又相互制衡的业务运行体系,即企业国有产权交易转让项目从进场到最终成交,要经过多个部门把关,有效避免了权力过分集中于某一部门和个人带来的“寻租”、腐败现象的发生。

 

6  公共资源交易中心与产权交易机构应当“各取所向,扮好角色”

循着公共资源交易中心的成立背景与政策脉络,结合其存在的“缺乏资质,存在‘三违情形”等现实,应当发挥产权交易机构业已形成的优势,为公共资源交易市场体系建设提供服务。

毕竟,伴随国有企业改革深化进程产生的产权交易机构,既能规范市场,避免国有资产流失和被侵吞,又能发现价格,确保国有资产的保值增值。与此同时,交易机构交易流程的程序化也能够有效地保证交易行为和交易结果的合法化。

概言之,由于公共资源交易中心与产权交易机构的形成背景迥异,法理依据大相径庭,功能定位自然应当“各有取向,扮好角色”——前者侧重于管理、监督,后者则“立足市场、致于交易”。